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社会治理检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责,参与社会治理,预防和减少违法犯罪,保护国家利益和社会公共利益,维护个人和组织合法权益,保障法律统一正确实施的重要方式。检察权不同于审判权那样需要遵循“不告不理”,相反,依法能动监督是检察权的天然属性。刑事检察作为四大检察中的“老大哥”,可以开展类案监督,促进社会治理的空间有很多。但从刑事检察实践来看,就案办案的较多,能动履职、通过制发检察建议促进社会治理的较少,刑事检察监督视角往往局限于个案,类案监督方面效果不佳。尤其在经济犯罪、职务犯罪、妨害社会管理秩序犯罪、民间纠纷引发的刑事犯罪等领域,应深挖犯罪背后成因和制度漏洞,以制发社会治理检察建议方式,提升刑事检察监督质效。具体有以下六个方面举措:

在审查报告中嵌入社会治理检察建议审查板块。可以在刑事案件审查报告中嵌入社会治理检察建议审查板块的方式,倒逼办案人员对检察建议制发的必要性、可行性进行刚性的审查和评估。在该板块中,可以设置条目清单式审查要点提示,如:是否属于群体性案件、是否属于由民间纠纷引发的恶性刑事案件、涉案单位是否存在制度管理漏洞、案件是否属于一定时间内某类违法犯罪案件多发频发情形、案件中是否存在党委政府重点关注或基层社会治理中常见的问题等等。办案人员在审查案件时,必须要对照条目清单进行审查评估,得出是否需要制发社会治理检察建议的审查意见,如没有制发,则需说明理由,存档备查。

善于从刑事案件中挖掘社会治理监督线索。刑事检察是检察业务中的“富矿”,从不同检察业务之间相互融合的角度来看,从刑事检察中发现的监督线索可以说是最多的,比如,浙江省温州市检察机关2022年全年办理的司法工作人员职务犯罪案件,线索大多来自刑事检察部门的移送。同样,从社会治理的角度来看,同样可以从刑事案件中挖掘到监督线索。比如,办理串通投标犯罪案件时,就要注重挖掘是否存在营商环境方面的监管漏洞;再如,在办理故意杀人、故意伤害、寻衅滋事、聚众斗殴等案件时,就要注重挖掘社会面是否存在“民转刑”的风险隐患。笔者注意到,最高检有开展全国检察机关优秀社会治理检察建议评选活动并定期发布典型案例,部分省、市也有在各自层面发布相关优秀社会治理检察建议典型案例,办案人员要加强学习,不断提升挖掘监督线索的能力。

以数字检察提升社会治理检察建议制发质量。数字检察通过数字赋能、设计数字监督模型、数据碰撞比对,能达到批量监督、类案监督的质效。在刑事检察中使用数字检察方法,深入挖掘类案监督线索,可以有效提升检察建议质量,达到办理一案、治理一片的效果。以浙江省温州市检察院就全市交通违法行为执法不当问题向温州市公安局制发检察建议为例,温州市检察院在办理一起交通肇事刑事案件中,发现本市存在未根据道路交通安全法有关规定对交通肇事犯罪人员吊销机动车驾驶证情况,经研判认为该执法不当行为并非个例,于是该院依托检察统一业务应用系统、中国裁判文书网、浙江省检察数据应用平台等数据,建立数字监督模式,对近年来全市涉交通安全犯罪人员的驾驶证存续状态、驾驶证申领情况进行梳理排查,通过数据比对碰撞,发现可疑数据41条,再通过逐条分析、调查核实,发现全市危害交通安全犯罪案件中存在行政执法不当案件10件,包括对交通肇事、危险驾驶犯罪人员未吊销驾驶证、对禁驾期人员准许申领驾驶证等情况,就此向温州市公安局制发社会治理检察建议,建议该局开展道路交通安全领域行政执法整治行动,强化对驾驶证吊销、申领事项的内部审核、堵塞制度漏洞,统一执法标准,完善行刑衔接机制。温州市公安局对检察建议高度重视,全面采纳检察意见,温州市检察院后续对检察建议落实情况进行跟踪督促,取得了良好监督质效。

做好调查核实工作、程序规范到位。办案人员在履职中发现有应当制发检察建议情形的,应当对相关事项进行调查核实,做到事实清楚、准确。以苍南县检察院就非法采矿治理问题向该县自然资源和规划局制发检察建议为例,办案人员在办理刑事案件中发现该县非法采矿案件多发,决定开展调查核实,向该县自然资源和规划局调取近三年来共57件非法采矿行政处罚案件卷宗材料,经调查核实发现存在违法线索登记和立案不及时、现场勘验未及时保存证据导致案件存疑、未严格对违法所得进行认定、罚款金额明显不当等诸多问题。该院将调查核实取得的证据材料向该县自然资源和规划局展示并说理,该县自然资源和规划局表示充分认可,对随后制发的检察建议也是全面接受并整改到位。

完善社会治理检察建议审核备案机制。《人民检察院检察建议工作规定》第17条规定:检察官制发社会治理检察建议,报送检察长前,应送本院负责法律政策研究的部门审核。第21条规定:“发出的检察建议书,应于五日内报上一级人民检察院对口业务部门和负责法律政策研究的部门备案。”社会治理检察建议一般比其他类型检察建议监督面更广、社会影响力更大,故在制发前要加强内部审核,在制发后要及时报上一级检察机关备案。负责法律政策研究的部门要发挥好对社会治理检察建议的审核备案职能:一是要从形式规范性上审查把关,要严格根据《人民检察院检察建议工作规定》第11条的规定,审核是否属于社会治理检察建议制发情形;二是要从内容合理性上审查把关,要注重审核调查核实工作是否扎实、说理是否到位、法律适用是否精准、是否存在重复监督等。

增强检察建议监督刚性。从有的检察建议制发实践来看,检察建议监督刚性不够,被建议对象对检察建议的回复存在敷衍,对检察建议中提到的问题并没有整改到位。对此,一是要用好用足宣告送达方式,增强监督权威。检察建议用书面方式送达的占绝大多数,用宣告送达方式的比较少。笔者认为,宣告送达检察建议有利于增强检察机关监督权威,有利于提升检察建议监督质效,经办检察官对宣告送达方式应尽到合理的审查义务,尤其是社会治理检察建议,能够体现检察机关的社会公信力和影响力,能用宣告送达的,尽量商请被建议单位适用,并且可以邀请人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员到场。二是要做到跟进监督。检察建议发出后,检察机关要对检察建议的落实情况持续跟进了解,并和被建议对象充分沟通,帮助被建议对象共同把问题整改落实到位。此外,检察机关内部可以定期开展优秀检察建议评选活动,对优秀检察建议进行表彰。

(作者单位:浙江省温州市人民检察院)